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ATTUALITÀ POLITICA
Antonio Sereno
IL RITORNO DEL MINISTERO DEL TURISMO
HOTEL MANAGERS
Primavera 2009
Il
decreto del Presidente della Repubblica 8 maggio 2009, nominando l'On.le
Michela Vittoria Brambilla, Ministro del turismo su proposta del Presidente del
consiglio, fa rivivere il vecchio Ministero soppresso nel 1993.
La
stampa ha manifestato una diffusa approvazione insieme al timore di un nuovo
contrasto con gli organi regionali per la gestione di questa materia mentre
qualcuno chiede quale sia la ragione del ritorno del Ministero eliminato per
volontà popolare.
Una
cosa è evidente: non ha giovato al progresso del turismo la logica della
conflittualità fra il Governo e le Regioni e l'incertezza dell'assetto
istituzionale, iniziata negli anni 70 e conclusasi con il referendum
abrogativo; a questo punto conviene esaminare brevemente la storia dei vari
passaggi e verificare se vi siano i presupposti legislativi per il ritorno al
Ministero e quali azioni possa svolgere -e come- nel sistema federalista.
Il
problema nasce nel 70, con l’attuazione dell’ordinamento regionale e si
accentua negli anni; sin dall’inizio, infatti, le Regioni hanno rivendicato la
loro autonomia in materia, determinando una
lunga situazione conflittuale che ha visto il ripetuto intervento della
Corte costituzionale e la stesura di due leggi quadro sul turismo, nel
tentativo di regolamentare il settore rispettando le prerogative degli organi
locali, finché nel 1993, il Ministero fu soppresso, insieme a quello
dell'Agricoltura e foreste, a seguito di un onda referendaria che si sarebbe
dovuta evitare.
Non
potevano lasciarsi senza un riferimento centrale materie così importanti: il
Ministero dell'agricoltura tornò in vita come Amministrazione delle politiche
agricole, anche perché la materia era espressamente prevista nel Trattato
comunitario, il turismo passò alla Presidenza del Consiglio, come Dipartimento,
mentre era divenuta determinante, con il progressivo affermarsi del
federalismo, la Conferenza Stato-Regioni, organismo ove si conciliavano le
istanze degli organi locali con quelle del Governo.
Nel
frattempo era venuta in luce la connotazione industriale del turismo,
originariamente inquadrato nei “”servizi””; si ritenne pertanto opportuno
trasferirlo dalla Presidenza al Ministero dell'industria, che poi diverrà
“”delle Attività produttive”” e le categorie furono liete della qualificazione
che gli addetti acquistavano, anche se la struttura subiva una deminutio, per
così dire, passando da un organo superiore, che proprio per questo era stato
accettato dalle Regioni, ad un semplice
Ministero.
Nei
primi anni del nuovo secolo questa concezione si rivela sempre più inadeguata:
il turismo ha forti connotati culturali e non risponde alle leggi che governano
il prodotto industriale poiché ha la tendenza a prescindere dal rapporto con
l'economia ed a crescere in funzione di un'esigenza sociale. Si è verificato, infatti, che il turismo
evolve anche in momenti di crisi.
L’attuale recessione mondiale non lo ha bloccato anche se ne sta mutando
le caratteristiche: uno studio Coldiretti-SL&A mostra la tendenza
all’aumento dei viaggi mentre se ne riduce la durata; nel 2008 vi sono stati 50
milioni di micro viaggi, contro i 47 milioni con pernottamenti superiori a
quattro notti.
La
trasversalità del turismo, nel permanere delle riserve da parte delle Regioni
sulla competenza del Ministero, hanno indotto il Governo ad un nuovo
trasferimento alla Presidenza del Consiglio dei ministri, affidando il settore
ad un Sottosegretario, affiancato dal Comitato nazionale del turismo con
funzioni di indirizzo e coordinamento, per consentire alle Regioni le funzioni
normative che il federalismo ha loro assegnato in via esclusiva.
Si
torna, in sostanza, al vecchio quadro istituzionale degli anni 60, quando
l’attività del Ministero era sostenuta da un Consiglio centrale e da un
Comitato consultivo; era stato anche riformato l'Ente nazionale per le
industrie turistiche che divenne Ente nazionale italiano per il turismo. Lo stesso itinerario è stato percorso
attualmente con la riforma dell'ENIT-Agenzia, mentre sono state varate
importanti intese operative con il Ministero degli esteri e l’ICE, quanto al made in Italy e si organizzano iniziative
di notevole impatto sui flussi come le manifestazioni per il 150.mo
Anniversario dell’Unità d’Italia nel 2011 e l'Expo nel 2015.
Appare,
tuttavia, necessario favorire la collaborazione fra il settore pubblico e
privato interessati allo sviluppo turistico, rendere il sistema Italia più
conosciuto e più accessibile favorendo la trasparenza del mercato e tentare una
politica unitaria di promozione all’estero e di programmazione turistica
nazionale.
Per
raggiungere questi risultati si ritiene utile il ritorno al Ministero del
turismo o per meglio dire, delle politiche turistiche, e alla Camera, a fine
2008, sono state presentate proposte di legge che giungono ad ipotizzare la
modifica dell'articolo 117 della Costituzione per rimuovere gli ostacoli
derivanti dalla competenza delle Regioni.
Questa
ipotesi -atto n. 1709, dell'On. Pierluigi Mantini ed altri- che mira a far
rientrare il turismo nella legislazione concorrente Stato-Regioni, è quella di
più difficile percorso mentre va osservato che l’esistenza di un Ministero non
contrasta con la riforma del titolo V della Costituzione: spetta, comunque,
allo Stato la competenza in ambiti critici come i rapporti internazionali,
l'innovazione, il coordinamento, la politica economica.
L'opportunità
di un organo centrale deriva, poi, dagli accordi di Lisbona del 13 dicembre
2007, ratificati dalla legge 2 agosto 2008, n. 130, che introducono il turismo
nel trattato dell'Unione europea, dandogli esplicito rilievo ed autonomia.
Sembra
di poter dare una risposta positiva al primo quesito che c'eravamo posti sulla
possibilità di un Ministero pur in presenza dell'ordinamento federalista.
Non
sembra, pertanto, necessario modificare la Carta costituzionale per ridisegnare
l'impegno governativo nel campo, occorre soltanto la volontà di porre il
turismo al centro della programmazione e conferire al settore le necessarie
risorse per il miglioramento e la riqualificazione dell'offerta.
Prescindono,
infatti, da modifiche costituzionali le altre proposte di legge: n. 2303,
dell'On. Giuseppe Galati, n. 1877,
dell'On. Michele Traversa ed altri e n. 1724, dell'On. Carmelo Briguglio,
mentre al Senato è stato presentato, ad iniziativa dell'On. Cursi ed altri, il
disegno di legge n. 1301, “”Nuove disposizioni in materia di turismo ed
istituzione del Ministero delle politiche turistiche””. Si tratta di uno schema molto articolato
che giunge a tracciare le linee della promozione attraverso una ulteriore
riforma dell'Enit-Agenzia in una struttura itinerante che possa seguire le
problematiche del turismo con rapidità, ispirandosi ai principi dell'ente
pubblico economico.
Si
dimentica, ancora una volta, l’aspetto socio-culturale del fenomeno e
l’opportunità di non inseguire il turismo nelle sue innumerevoli mutazioni, ma
piuttosto di indirizzarlo con una politica orientata sulle possibilità del
territorio che vanno dalla cultura alla gastronomia, dai prodotti alle bellezze
naturali e alla qualità dell'offerta turistica.
Durante
il breve periodo quale Sottosegretario di Stato, l'On.le Brambilla, utilizzando
l'ampia delega conferita, ha compiuto almeno due operazioni di notevole
rilievo: l'accordo sulla promozione per
allargare i confini del mercato europeo, ed il varo dei requisiti minimi per la
classificazione alberghiera, onde rendere omogeneo il mercato della ricettività
poco trasparente per le diversità normative tra una Regione e l'altra, per cui
il turista, a parità di stelle, non è certo di godere degli stessi servizi sul
territorio italiano.
Sulla
prima operazione dobbiamo dire che il prodotto turistico non è eguale a quello
industriale, essendo strettamente collegato alle caratteristiche del
territorio, alla sua storia e alla sua cultura, per cui non appare ipotizzabile
per il turismo una ipotesi di allargamento del mercato come quella recentemente
operata nel settore degli autoveicoli.
Quanto
alla seconda operazione, certamente utile per migliorare la trasparenza del
mercato, dobbiamo segnalare l'importanza della Conferenza Stato-Regioni,
attraverso la quale gli organi locali hanno assunto l'impegno di realizzare le
linee operative concordemente elaborate.
La
Conferenza Stato-Regioni è oggi determinante per l'elaborazione delle politiche
di programmazione, come ha dimostrato la recente vicenda del piano casa che il
Governo ha elaborato e le Regioni hanno ritenuto di dover ulteriormente
approfondire. In materia di turismo,
considerata l'esclusiva competenza regionale, il passaggio in Conferenza delle
azioni di politica settoriale appare ancora più determinante e per questo, tra
le misure che il Ministro dovrebbe adottare, la prima dovrebbe essere quella di
istituire presso la Conferenza, come per le altre materie, un Comitato per il
turismo che si occupi dello studio del fenomeno e sia d’ausilio per le Regioni
e le Amministrazioni dello Stato; un piccolo nucleo di esperti centrali e
locali, in servizio permanente e non occasionalmente riunito quando trattasi di
emergenze, contatto indispensabile tra l’azione politica centrale e la
conseguente attività normativa delle Regioni.
Infatti,
quello che manca è la sinergia, l'azione mirata a creare nuove motivazioni o a
migliorare la fruizione di quelle esistenti come ad esempio la creazione di
poli congressuali, di una rete di porti turistici, la programmazione degli
eventi sul territorio, tutte operazioni che richiedono un coordinamento
intersettoriale sia a livello centrale che regionale, incidendo sulla rete
delle comunicazioni, dei trasporti e sull'efficienza del sistema Italia.
Sembra
carente il miglioramento e la riqualificazione dei settori e sub settori in cui
si articola il turismo: gli interventi per la ricettività -rapporto cubatura
servizi igienici delle stanze e normativa antincendio; la regolamentazione
delle professioni turistiche lasciate alle Regioni, con effetti a macchia di
leopardo che non giovano assolutamente alla chiarezza del mercato. La guida turistica, i cui spostamenti in
Italia sono ostacolati in spregio alla libertà di trasferimento, il direttore
d'albergo, che non tutti gli enti locali hanno ritenuto di prendere in
considerazione, dovrebbero trovare spazi di tutela della formazione e
professionalità.
Se il Ministero, quindi,
istituendo il Comitato quale organo di raccordo Centro-Regioni, riuscirà ad
operare in sinergia con tutte le forze interessate ed avviare, al più presto,
le misure di riordinamento e promozione necessarie per invertire l’attuale
tendenza negativa, il suo ritorno sarà senz’altro utile.
CORTE
COSTITUZIONALE E PROFESSIONI TURISTICHE
23 aprile 2010
Antonio Sereno
Come è noto il
Governo è impegnato, anche in ossequio alle direttive dell'Unione Europea, a
tracciare il quadro regolamentare delle attività professionali per adeguarne
l'ordinamento alla nuova realtà economica e sociale.
In parallelo nel
settore turistico, accanto alle figure tradizionali della guida e
dell'accompagnatore, vi sono nuove attività la cui disciplina, in assenza di un
intervento statale, viene effettuata dalle Regioni che non hanno alcun titolo
per farlo come è stato più volte affermato dalla Corte Costituzionale, da
ultimo con sentenza n. 132 del 2010.
Il problema è
rilevante per importanza economica e per la qualificazione del settore, ed è
grave che le professioni del turismo, anche quelle più antiche, siano oggi
prive di normativa con pregiudizio del sistema operativo.
A livello
centrale, infatti, il DPR 27 aprile 2004, ha annullato l’Art. 7 della nuova
legge quadro sul turismo n. 135, del 2001, e il successivo Accordo
Stato/Regioni 13 settembre 2002, nella parte in cui definisce le professioni
turistiche e demanda alle Regioni la loro regolamentazione.
Secondo il
Consiglio di Stato, l’Art. 7 non tiene conto che le prestazioni dei
professionisti non sono rivolte in via esclusiva al turista, ma alla generalità
della società. Il Consiglio ha quindi
rivolto al Governo l’invito a creare gli Albi Nazionali onde offrire la
necessaria dignità agli operatori e qualificare il mercato.
Tale esigenza è
stata rappresentata anche dal Parlamento Europeo nella Risoluzione B5-0430, 043
e 0432/2003, ove si legge che le caratteristiche dei servizi professionali
richiedono un’adeguata regolamentazione che offra agli utenti finali ogni
garanzia di preparazione tecnica ed affidabilità.
Quanto alle norme
regionali, la Corte Costituzionale (sentenza 405/05) nel dichiarare illegittima
la legge n. 50-2004, della Toscana, sulle professioni intellettuali, ha
ritenuto che é riservata allo Stato la normativa sui requisiti di accesso e
sulla istituzione degli Albi e la gestione degli Ordini professionali per cui
le Regioni potranno disciplinare le attività solo nell’ambito di quanto
previsto dagli enti nazionali, quali gli Ordini e i Collegi.
Ne consegue che
tutte le norme regionali, attualmente in contrasto con tale principio, sono da
considerare nulle.
Ne abbiamo
conferma nella sentenza della Corte Costituzionale n. 271, del 19 ottobre 2009,
che ha dichiarato l'illegittimità di alcune norme dell’Emilia-Romagna, del 27
maggio 2008, sulla disciplina delle attività di animazione ed accompagnamento
turistico.
La Corte ha
ripetuto che compete allo Stato l'individuazione dei profili professionali e
dei requisiti necessari per il relativo esercizio. Tale principio è valido
anche per le professioni turistiche.
Invero, ricorda l’organo giudicante, già la sentenza 222, del 2008, ha
stabilito che l'attribuzione delle professioni alla competenza dello Stato,
prescinde dal settore nel quale l'attività professionale si esplica e
corrisponde all'esigenza di una disciplina uniforme sul piano nazionale che sia
coerente anche con i principi dell'ordinamento comunitario.
Da ultimo, con
sentenza 132, del 12 aprile 2010, la Corte ha annullato per illegittimità la
legge della Regione Puglia 19 dicembre 2008, n. 37, recante “”Norme in materia
di attività professionali turistiche””.
La Regione aveva
previsto la creazione di tre figure: l'interprete turistico, l’operatore
congressuale e la guida turistico-sportiva.
Tali attività non
risultano regolate dalla legislazione statale vigente e non possono essere
disciplinate dalla Regione poiché la istituzione di un registro professionale e
la previsione delle condizioni per l'iscrizione ad esso, risultano precluse
alla competenza degli organi locali.
E’ la sesta
pronuncia che mette in luce l’assenza dello Stato sin dal 2004
mentre le norme
delle Regioni, tra l’altro, impongono arbitrariamente il numero chiuso,
delimitano l'ambito di esercizio della professione a una parte del territorio,
non prevedono una omogeneità di formazione e non hanno un calendario fisso per
l'autorizzazione all'esercizio dell'attività.
E’ chiaro che
tale situazione nuoce al turismo.
Nel riordinare le
attività professionali non dovrebbe essere dimenticato il settore: il problema
potrebbe essere affrontato insieme alle altre professioni, ovvero ampliando lo
schema di legge sul turismo montano che il Ministro Brambilla ha recentemente
varato.
Sarebbe opportuno
estendere lo schema alle altre professioni, non dimenticando la guida ed il
direttore d’albergo, in modo che, sulla scorta delle indicazioni fornite dal
Consiglio di Stato e dalla Corte Costituzionale, dia una disciplina completa
creando gli Ordini e tracciando le linee utili per l'ulteriore, eventuale
normativa da parte delle Regioni.
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Turismo
tra passato e futuro
Antonio
Sereno
Centro Studi
Touring Club Italiano
la Rivista del
Turismo n.3-2008
Un’
interessante cronistoria per ricostruire il lungo e delicato
rapporto
tra turismo e istituzioni pubbliche centrali
Si è da poco insediato
il sessantaduesimo Governo dell'era repubblicana iniziata con il Gabinetto Parri
il 21 giugno 1945; siamo alla sedicesima legislatura e nonostante
l'importantissimo ruolo rivestito dal turismo, per questa materia resta ancora
valida la celebre definizione “”turismo
gigante economico, nano politico””.
Oggi le categorie
sono, finalmente, concordi nel chiedere alla politica un intervento deciso: si
vuole perfino il ritorno del Ministero, ma anche la politica manifesta
interesse verso il comparto; la dimostrazione è nella relazione approvata dalla
Decima Commissione della Camera il 27 febbraio 2008, sullo stato di attuazione
della legge 135/2001, concernente la riforma della legislazione nazionale del
turismo.
Era stata avviata,
infatti, nella precedente legislatura una indagine conoscitiva che ha fatto
registrare, nonostante un notevole movimento valutario -si attribuiscono al
turismo, tra risorse dirette e indirette, circa 140 milioni di euro nel 2006-
un arretramento della posizione dell'Italia tra i top ten del turismo mondiale
-sarebbe scivolata dal terzo al quinto posto, superata recentemente dalla Cina!
La relazione della
Commissione attività produttive attribuisce i problemi un po' a tutti i
protagonisti: dal Governo che non ha manifestato un'azione politica decisa,
alle Regioni che non hanno collaborato fra loro e col Governo, alle categorie
che hanno manifestato una dispersiva atomizzazione e scarsa sinergia con le
forze interessate allo sviluppo del settore.
Le motivazioni sono da
ricercare soprattutto nel travagliato iter ordinamentale del turismo che ha visto il succedersi di vari titolari
e la contrapposizione, per molti anni, del Centro alle Regioni, nonché nel
sistema seguito per sostenere il settore dal momento che l’intervento, sia a
livello centrale che locale, ha risposto, per troppo tempo, alla logica della
straordinarietà piuttosto che a quella di una programmazione meditata.
Al momento dobbiamo
registrare che il Governo, nominando un Sottosegretario con specifica delega al
turismo, ha tenuto fede all'impegno assunto con la legge 24 novembre 2006, n.
286, all’art. 2, punto 98: le funzioni in materia turistica sono esercitate
dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri nel quadro del riordinamento della
PA.
Con questa norma si
ritorna agli inizi del 900, quando il regime fascista esercitò il controllo del
settore attraverso la Presidenza desiderando imprimere la massima spinta
possibile al turismo, considerato un efficace strumento di progresso economico
e sociale del paese, che andava, pertanto, seguito da una guida autorevole.
L’intervento del
Governo nel campo turistico risale al 1931, quando con Regio decreto legge 23
marzo n. 371, fu istituito un Commissariato preposto alla direzione e al
coordinamento di tutte le attività nazionali concernenti il turismo. Accanto al Commissariato fu posto il Consiglio
centrale del turismo con funzioni consultive mentre era già operante l'Ente
Nazionale per le Industrie Turistiche –poi Ente Nazionale Italiano Turismo- per
il potenziamento all’interno e la promozione sui mercati esteri.
Nel 1934, le
attribuzioni del Commissariato furono devolute al Sottosegretariato di Stato
per la stampa e la propaganda, organo della Presidenza, e venne istituita la
Direzione generale per il turismo. Nel
1935, il Sottosegretariato diveniva
Ministero per la stampa e la propaganda e nel 1937, Ministero della
cultura popolare: il turismo lasciava
la Presidenza del Consiglio per essere gestito dall’Amministrazione che aveva
in carico la promozione dell’Italia e del regime fascista di fronte al mondo
intero.
LE GRANDI NOVITA’ TRA
LE DUE GUERRE
Al comparto fu
dedicata grande attenzione: furono istituite le Stazioni di cura, gli Enti
provinciali, l’imposta di soggiorno, l’obbligo di denuncia per i clienti delle
strutture ricettive, il contributo speciale di cura e fu imposto un prelievo
sulle arti, professioni ed esercizi che operavano nelle località dichiarate
stazioni di cura, soggiorno e turismo onde finanziare gli enti che dovevano
provvedere allo sviluppo del comparto.
Fu varata una normativa di intervento e regolamentazione dei settori e
sub settori in cui si articola la materia turistica che doveva rimanere valida
fino agli anni 80 ed oltre, gettando le basi perché l'Italia raggiungesse il
secondo posto nel mondo nella ricettività dopo gli Stati Uniti d'America.
Nel 1943, con la scomparsa
del Ministero della cultura popolare, le competenze turistiche furono demandate
al Sottosegretariato di Stato per l’Interno; nel 1944, la materia passò
nuovamente alla Presidenza del Consiglio, attraverso il Sottosegretariato della
stampa e le informazioni e poi, nel 1947, con un Commissario per il turismo.
Il settore, con la
legge 31 luglio 1959, n. 617, fu trasferito al Ministero del turismo e dello
spettacolo che continuò ad avvalersi delle strutture periferiche, Aziende
autonome ed Enti provinciali, nonché del Consiglio centrale e proseguì nella
incentivazione e regolamentazione delle attività. Diminuisce, invece, l'attività di controllo mentre si afferma
l'autonomia regionale che porta al trasferimento agli enti locali delle
funzioni in materia turistica nel 1972, trasferimento che si perfeziona nel
1977, con il DPR 616.
Va ricordato che
mentre negli anni 60 l'intervento del Ministero, sull'onda dell'attività
precedente, si rivolse principalmente alla ricettività, col passare del tempo
si caratterizzò attraverso varie leggi
-685 del 1967, 326 del 1968, 717 del 1965, 614 e 445 del 1966, ed acquistò
carattere straordinario mirato al Mezzogiorno, alle zone depresse dell'Italia
centrale e meridionale e dell'Appennino centro-settentrionale.
La prima legge quadro
sul turismo del 1983, dispose anch’essa un intervento aggiuntivo dello Stato ai
fini dello sviluppo e del riequilibrio territoriale delle attività con
specifico riferimento alle aree del Mezzogiorno, nonché per favorire
l'ammodernamento delle strutture ricettive, dei servizi turistici e dei centri
vacanza, compresi quelli del turismo nautico, congressuale e termale. I relativi fondi vennero trasferiti alle
Regioni con nominale vincolo di rendiconto.
Il parallelo
affermarsi del federalismo fece cessare nel 1992, il sostegno della legge
quadro anche se non erano mutate le esigenze del settore che gli enti locali
non riuscivano a fronteggiare; le Regioni, infatti, dal 70 al 90, hanno
proseguito l'intervento già svolto dallo Stato e non hanno effettuato una
programmazione generale rimanendo ciascuna ancorata al proprio ambito
territoriale.
Nel 1988, il Ministero
si fece artefice, quindi, della legge 556 che stanziò oltre 400 miliardi per le
iniziative turistiche nazionali e regionali.
Il turismo venne sostenuto anche dalla legge 424, del 1989, che mirava a
contrastare gli effetti negativi dell'inquinamento dell’Adriatico sull'offerta
balneare; negli anni 90, l'intervento è proseguito attraverso la 488 del 1992,
concepita per il comparto industriale ed estesa alle imprese turistiche il 20
luglio del 1998.
Nonostante l’azione
incentivante del Ministero, la spinta federalista aveva, intanto, sviluppato
una notevole conflittualità che non fu risolta dalla nuova Legge-quadro del
2001, travolta dalla riforma che nello stesso anno, riscrivendo l’Art. 117
della Costituzione, ampliò i poteri degli organi locali in materia turistica.
Possiamo affermare che
i risultati dell'intervento regionale a seguito del federalismo hanno
comportato uno sviluppo turistico a macchia di leopardo, con alcune Regioni che
hanno avuto risultati notevoli, come il Piemonte la Puglia ad esempio, mentre
altre, e per tutte si cita la Campania, non sono riuscite a inserirsi in una
dinamica di crescita perché è rimasto prevalente l'interesse locale con poco
respiro e scarse risorse di investimento.
Nel 1993, il Ministero
del Turismo era stato nel frattempo soppresso e la gestione era proseguita
presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, con la creazione di un
Dipartimento, attraverso il Fondo per la riqualificazione dell’offerta
turistica, creato nel 1995, utilizzando le risorse finanziarie non impiegate
dagli enti locali.
DA DIPARTIMENTO A
DIREZIONE GENERALE
Il nuovo momento
centrale non trovò molto credito presso le Regioni e il Governo, anche a
seguito dell’abbandono della vetusta concezione del turismo come appartenente
alla sfera dei servizi e la sua qualificazione come attività industriale,
decise di trasferire la gestione al Ministero dell'industria: il Dipartimento si
trasformò in Direzione Generale e tale assetto mantenne anche quando
l’Industria divenne Ministero delle Attività Produttive.
Intanto gli enti
territoriali avevano compreso che era
opportuno un miglior sistema di gestione del settore: l'auto coordinamento
attraverso la Conferenza Stato-Regioni.
Si può affermare che
mentre si effettuava il trasferimento all’Industria, le Regioni già lo
ritenevano inadeguato e palesavano l’esigenza di un riferimento più autorevole
che tenesse conto delle competenze esclusive degli enti, mentre gli studiosi
evidenziavano che il settore era un fatto sociale difficilmente riconducibile
alle logiche industriali.
Si iniziò a parlare di
un’Authority per il turismo; si fece
osservare che non c’era solo il problema del mercato interno, ma anche quello
della promozione, sollecitando sinergie con tutti gli enti –ICE, Camere di
commercio, Istituti italiani di cultura, Ambasciate, etc.- che operano
all’estero.
Giungiamo così al
decreto di accompagno della finanziaria 2007, che istituisce presso la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Dipartimento per lo Sviluppo e la
Competitività del Turismo.
Nel frattempo, con
legge 14 maggio 2005, n. 80, si è provveduto alla riforma dell’ENIT in Agenzia
nazionale del turismo, con il compito di promuovere l’immagine unitaria
dell’offerta turistica nazionale e favorirne la commercializzazione, operando
anche all'interno del paese oltre che sui mercati esteri. Contestualmente, al fine di assicurare il
coordinamento delle politiche di indirizzo del settore turistico e la sua
promozione all’estero, è stato istituito il Comitato nazionale per il turismo
per orientare l’azione di sostegno sul territorio ed indirizzare l’attività
dell’ENIT-Agenzia nella promozione.
Il Comitato nazionale
è formato dai vertici delle Amministrazioni interessate, dal Presidente della
Conferenza Stato-Regioni e dai rappresentanti degli organi locali indicati
dalla Conferenza, nonché dalle principali Associazioni di categoria e dalle
Camere di commercio.
Al Comitato è stato affiancato
l'Osservatorio nazionale con compiti di indagine, rilevazione e studio.
La gestione del
turismo è ritornata,quindi, alla Presidenza e ad un organismo di consulenza ed impulso, come l’antico
Consiglio centrale, ove sono i rappresentanti di tutti gli enti coinvolti nel
settore.
Dall’iter
istituzionale risulta che il Governo non ha mancato nel sostegno finanziario
passando dall'intervento in via ordinaria a quello straordinario senza
soluzione di continuità. Forse questa
tipologia non è stata molto efficace perché mirata a particolari emergenze, al
di là di un'azione programmatica generale e lasciando alle spalle molti
problemi che hanno pesato sul mercato turistico e sulla competitività. Resta, per esempio, insoluta la questione
dell'adeguamento delle strutture alle norme antincendio ed alle disposizioni in
materia di cubatura delle camere d'albergo e dei relativi servizi igienici, a
seguito delle direttive comunitarie: molte strutture avrebbero bisogno di
ristrutturazioni o di tecnologie idonee a mettere a norma la ricettività; molti
operatori, soprattutto nei centri storici, dovrebbero affrontare periodi di
chiusura e spese notevolissime per rispettare la regolamentazione attualmente
in regime di deroga che dovrà necessariamente terminare.
Oggi, tuttavia, il
quadro è mutato e dobbiamo registrare delle misure più coerenti con una
politica di sviluppo che con quella di rimedio alle emergenze.
UNA NUOVA POLITICA DI
SVILUPPO
Ne abbiamo conferma
nella legge finanziaria 2008, con le norme concernenti il mercato e le linee di
promozione attraverso il chiarimento dei sistemi operativi.
Esaminiamo, quindi, i
commi 77 e 78 per le agenzie di viaggio, 193, 194 e 195 per gli interventi sul
mercato, 196, 197 e 198 sul sistema dei prezzi mentre il 199 istituisce il
Garante per la sorveglianza.
Sulle agenzie di
viaggio si dispone che per l'organizzazione di convegni, congressi e simili
possono applicare sia il regime ordinario che quello straordinario di imposta e
possono detrarre l'imposta dovuta o versata per i servizi acquistati dai loro
fornitori quanto alle operazioni effettuate a diretto vantaggio del cliente.
Per gli interventi sul
mercato, il comma 193 dispone che per favorire la crescita dell'offerta, definendo
e attuando adeguate strategie per i flussi, anche ai fini della valorizzazione
delle aree sottosviluppate del paese, sono definite, con appositi decreti:
1)-le tipologie dei
servizi delle imprese turistiche per i quali è necessario individuare caratteristiche
omogenee su tutto il territorio nazionale, tenuto conto della capacità
ricettiva e della fruizione dei contesti territoriali; 2)-le modalità di impiego delle risorse che
la legge quadro sul turismo del 2001, n. 135, ha destinato ai buoni vacanza in
favore delle fasce sociali più deboli e per destagionalizzare i flussi del
turismo balneare, montano e termale.
In quest'ottica, per
incentivare lo sviluppo strategico del prodotto turistico attraverso economie
di scala e il contenimento dei costi di gestione delle imprese, si prevedono
regolamenti per definire le procedure di accelerazione e semplificazione intese
a favorire l'aumento dei flussi turistici e la nascita di nuove imprese.
Sarà il Dipartimento
del turismo ad assicurare il supporto tecnico specialistico per i soggetti
nazionali e internazionali che intendono investire in progetti di incremento e
riqualificazione del prodotto.
A tal fine, il comma
196 prevede che ciascuna Camera di commercio rende noto il proprio ufficio
prezzi, che riceve segnalazioni e verifica le dinamiche concernenti le
variazioni dei prezzi, anche attraverso convenzioni stipulate fra le Camere di
commercio, i Comuni e la Prefettura, utilizzando modelli che potranno essere
disciplinati dalla Conferenza unificata.
Il comma 199 dispone,
infine, che presso il Ministero dell’economia è istituito il Garante per la
sorveglianza dei prezzi che agirà anche tramite contatti con l'Istat, il
Ministero delle politiche agricole, il Dipartimento per la programmazione il
coordinamento della politica economica della Presidenza, avvalendosi del
Portale delle imprese, gestito dalle Camere di commercio che assume il nome di
Portale delle imprese, dei consumatori e dei prezzi.
Abbiamo, quindi, un ventaglio di misure che mirano a dare impulso a tutto
il sistema e a regolamentarne il funzionamento per assicurare una maggiore
fluidità e trasparenza al mercato.
Tra
gli altri interventi gestiti dalla Presidenza del Consiglio dobbiamo ricordare
il regolamento per il sostegno dei sistemi turistici locali finanziati dalla
legge 296, del 2006, con € 10 milioni all’anno per il 2007, 2008 e 2009. Il
decreto del Presidente della Repubblica del 24 luglio 2007, n. 158, ha
stabilito che sono ammessi al finanziamento fino al massimo del 90% della
spesa, i programmi relativi a: 1)- interventi strutturali, infrastrutturali e
di creazione di servizi; 2)- interventi di qualificazione e riqualificazione
delle risorse professionali;
3)- interventi
integrati a favore dello sviluppo competitivo del settore e della promozione
del prodotto turistico. L'erogazione
del contributo sarà per il 20% a titolo di anticipazione contestuale al decreto
di assegnazione delle risorse; per il 60% alla comunicazione di inizio lavori e
per residuo 20% al termine dei lavori accertati dal Dipartimento del turismo
che effettuerà il monitoraggio dell'andamento dei programmi: dovranno avere
inizio entro 90 giorni dalla data del decreto di assegnazione ed essere
completati entro i 24 mesi successivi.
Un'ulteriore
importante azione del Dipartimento è quella dell'utilizzo dei fondi comunitari
strutturali destinati ad aumentare la competitività internazionale delle
destinazioni turistiche italiane, per cui il settore potrà avere un ulteriore
input dai fondi dell'Unione europea che, nel quadro strategico nazionale
2007-2013, mette a disposizione delle città, per investimenti in turismo e
cultura, circa 5,4 miliardi di euro, di cui 4,8 sono quelli assegnati alle
regioni del Mezzogiorno e alle isole, con una linea di intervento che
privilegia un altro segmento trainante del turismo italiano qual è quello
culturale, che vede il paese primo in Europa per numero di istituti museali e
per la ricchezza del patrimonio archeologico ed artistico.
IL NUOVO COMITATO PER
LE CELEBRAZIONI
Infine, in occasione del
150mo anniversario dell'unità d'Italia, il decreto del Presidente del Consiglio
del 24 aprile 2007, dispone la istituzione di un Comitato per la pianificazione
e l'organizzazione degli interventi connessi alle celebrazioni, in raccordo con
le amministrazioni regionali e locali.
L'organismo composto
dal Ministro per i beni e le attività culturali nonché dai Ministri
dell'economia, delle finanze, delle infrastrutture e degli affari regionali, ha
i seguenti compiti: 1)- promozione delle attività organizzative di competenza
di altre istituzioni, avviando rapporti con enti e organizzazioni coinvolte
nelle celebrazioni; 2)- predisposizione del programma delle manifestazioni
celebrative di carattere nazionale; 3)- promozione e diffusione, a livello
nazionale ed internazionale, degli eventi connessi alle celebrazioni;
4)- pianificazione di
selezionati interventi strutturali volti alla realizzazione e al completamento
di opere di rilevante interesse culturale e scientifico; 5)- predisposizione
del piano degli interventi finanziari statali.
Il Comitato è stato
costituito nella considerazione che gli interventi riguardano il
miglioramento complessivo delle capacità organizzative ricettive nei centri
interessati, nonché la realizzazione e il completamento di infrastrutture di
rilevante carattere culturale con particolare attenzione alle città di Roma,
Torino e Firenze per cui appare utile il coordinamento per una maggiore
visibilità dell'Italia. Sono stati
pubblicati, a suo tempo, i bandi di concorso per attuare le iniziative
programmate ed esaminare ogni utile proposta promo pubblicitaria.
Dobbiamo ricordare che
l'Italia potrà sfruttare un altra manifestazione di grande rilievo
promozionale: l'Expo 2015; si prevedono 29 milioni di visitatori durante i sei
mesi dell'evento per il quale si sta già lavorando secondo la giusta ottica
della sinergia tra enti locali nonché con le categorie e con il governo.
Ci si deve attendere,
quindi, da questo insieme di azioni una ripresa del turismo a fronte di una
maggiore e coordinata attività di promozione anche perché sembra di notare che
l'incentivazione, pur necessaria, si accompagna ad un'azione di chiarimento del
mercato nonché di responsabilizzazione di tutti gli organismi che al turismo
devono partecipare non solo in veste tecnica ma per un dovere sociale di
sviluppo del paese.
Questo traguardo è più
che mai utile in presenza delle autonomie locali e della scarsa sinergia
manifestata fino ad oggi dagli operatori: occorre quindi continuare nella
politica di comunicazione e mediazione, anche nei confronti dell'Unione
europea, affinché l'intervento possa produrre i migliori frutti possibili e non
essere disperso nelle politiche di rivendicazione locale o settoriale; va
rafforzata la spinta a fare sistema per ottimizzare le varie azioni nel
rispetto dei ruoli di tutti.
Appare doverosa,
quindi, una programmazione nazionale del turismo che garantisca la trasparenza
del mercato ed una parallela azione di coordinamento delle politiche degli enti
territoriali, non solo Regioni ma anche Province, Comuni e Città, ormai parte
del federalismo. Sarà poi opportuno
insistere sulla responsabilizzazione, a tutti i livelli, affinché si comprenda
che il turismo, come realtà sociale diffusa ed insopprimibile, è strumento di
progresso culturale oltre che economico per cui va coltivata la politica
dell’accoglienza quale strumento primario di promozione.
LA SOLUZIONE DELLA
CONFERENZA STATO-REGIONI
Quello che si vuole
suggerire per rendere efficace il necessario concerto tra i protagonisti del
turismo, è un meccanismo che dia validità assoluta alle determinazioni, sia
nell'attuazione della politica di programmazione, sia nel recepimento delle
direttive comunitarie in materia di turismo.
Uno strumento utilizzato dalle Regioni che lo riconoscono e nel quale è
presente il Governo: la Conferenza unificata Stato-Regioni.
Ormai da tempo, presso
la Conferenza, vengono discusse le azioni di politica del turismo ma la
discussione è un evento occasionale e sporadico poiché manca un ufficio -Comitato- esistente per le altre materie, che segua in modo
specifico il settore in modo da offrire un supporto tecnico continuo e
un'informazione costante, che consenta misure ben studiate tanto più importanti
poiché la Conferenza ha la facoltà di emettere decisioni con carattere cogente
e validità generale su tutto il territorio nazionale di fronte alle quali anche
le autonomie locali cedono il passo.
Sembra questo l'unico
modo per superare qualsiasi ostacolo di gestione del turismo che, per la sua
natura trasversale, interessa molteplici campi della vita sociale ed economica
ed ha bisogno di misure certe, di rapida attuazione e valide erga omnes.
Al Comitato della
Conferenza dovrebbero partecipare gli addetti al Dipartimento del turismo che
hanno gestito l'intervento straordinario dello Stato ed almeno quattro
coordinatori regionali, o loro delegati, in rappresentanza del Nord, Centro,
Sud ed Isole in modo da esprimere la variegata complessità del territorio e le
sue specifiche valenze e debolezze.
In questo modo si potrebbe
efficacemente saldare il momentum politico, affidato alla Presidenza del
consiglio ed al Comitato nazionale per il turismo, con il momento
amministrativo, attraverso un organo al quale partecipano tutti i titolari dei
poteri e nel quale è ben articolata la realtà turistica.
Oggi occorre, infatti,
prendere coscienza che il federalismo è saldamente radicato nel sistema
istituzionale per cui sembra sterile invocare il rafforzamento del Centro,
attraverso il ritorno al Ministero del turismo, mentre l'ordinamento del Paese
segue sempre più le linee delle autonomie: la soluzione migliore è quella di
realizzare opportune sinergie a livello decisionale e rendere efficaci le
politiche operative, superando l'attuale situazione di conflitto latente che
rallenta l’azione e crea problemi con l’UE.
Le categorie
prospettano fortemente l’esigenza di coordinare i 21 centri del potere locale,
sia per quel che concerne l’assetto interno del settore -è sintomatica la
questione relativa alla classificazione alberghiera che presenta aspetti
notevolmente diversi da Regione a Regione e crea confusione nell'offerta
turistica- sia per quel che riguarda la promozione all’estero, che è più
efficace se svolta in nome dell’Italia.
L’azione della
Presidenza del Consiglio, attraverso il descritto meccanismo, appare utile a
superare ogni difficoltà. Se si
aggiunge che anche l’ENIT-Agenzia è incardinato in questo sistema ed ha ripreso
la facoltà di sostenere manifestazioni e iniziative che si svolgono sul
territorio, non possiamo che essere soddisfatti per questo ritorno all’antico,
per così dire, perché può segnare il momento di impulso per il nostro mercato e
il definitivo, necessario chiarimento dell’assetto istituzionale entro il quale
esercitare la politica del turismo italiano, nel quadro della programmazione
economica nazionale e nel rispetto della normativa federalista.
STORIA DEL TURISMO IN ITALIA
IL MULINO EDITORE
Vi sono parecchi scritti sulla storia del turismo
sebbene il settore non sia sufficientemente analizzato a livello scientifico,
ma quasi tutti i
volumi pretendono di tracciare storie universali, da
Mosè a Cook, o guardano al turismo dal punto di vista statistico, economico,
storico o
psicologico, trattando quindi soltanto un aspetto di
questo fenomeno definito proteiforme perché spazia dall'economia alla cultura,
dalla religione allo sport, dal commercio alla medicina.
Il nuovo libro della Professoressa Berrino,
dell'Università degli studi di Napoli, è profondamente diverso dagli altri sia
perché segue in particolare lo sviluppo del turismo in Italia, sia perché di
questo sviluppo, tratta i profili sociali e cioè le profonde modificazioni che
i flussi, dall'800 ad oggi, hanno indotto sul territorio promuovendo la nascita
di località e soprattutto nuovi costumi di vita e di accoglienza che hanno
portato l'Italia al secondo posto nel mondo dopo gli Stati Uniti d'America per
numero di posti letto e decretando il primato della penisola quanto ai flussi
turistici perché il paese si è adeguato alle nuove tendenze del fenomeno,
offrendo nuove motivazioni con
un'offerta sempre migliore.
Scorrendo le pagine del volume si comprende
l'evoluzione della riviera adriatica, del termalismo, delle città d'arte, del
viaggiare in Italia, in una parola si legge la crescita del Paese non soltanto
sul piano turistico ma su quello sociale, il profilo di una nazione che in
passato dal turismo ha tratto non solo ricchezza economica ma anche un
patrimonio di idee ed un modello di vita
aperto alle nuove esperienze e alle diverse civiltà.
Senza spendere altre parole possiamo dire: è un
libro interessante che informa ed arricchisce il lettore.